LAS POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA EL HAMBRE CRÓNICA
Hace más de 150 años Rudolf Virchow, uno de los pioneros de la medicina social, planteó, ante el asombro de muchos de sus colegas, que la política era solamente la medicina a gran escala. Con ello, pretendió hacer notar la trascendencia que tienen las decisiones de los gobiernos frente a la salud de las gentes. Pero también, señaló el carácter eminentemente práctico de esta dimensión de la vida humana. Para bien o para mal, la voluntad de los gobernantes, es decir su verdadera política, se expresa en programas y acciones reales y concretas que producen importantes consecuencias en la vida de los gobernados.
Como médico, Virchow sabía que un tratamiento puede ser bastante dañino si no se deriva de un buen diagnóstico y, por supuesto, entendía que el plan de trabajo que traza un terapeuta o un político debe ser plenamente coherente con el diagnóstico formulado.
Para el caso que nos corresponde debemos entonces preguntarnos ¿cuál es exactamente el problema alimentario que pretendemos atacar? y, en ese sentido, ¿hacia donde apuntan las políticas de seguridad alimentaria de los gobiernos colombianos, tanto a nivel nacional como departamental y local?
En Colombia, la gran mayoría de gobiernos dedican sus esfuerzos a distribuir alimentos a la llamada, de modo bastante impreciso, población vulnerable. De tal forma está extendido este tipo de acción gubernamental que es posible encontrar municipios rurales en los que operan varios programas que subsidian alimentos a los niños y ancianos. En un solo municipio coexisten el refrigerio reforzado, los restaurantes escolares, las familias en acción, los hogares de bienestar infantil, el programa de alimentos para ancianos, el programa de subsidio alimentario del departamento, el programa de alimentos por trabajo o por capacitación e incluso los programas caritativos de las iglesias cristianas.
Antes de analizar si estos esfuerzos, centrados en la donación de alimentos, están acertadamente orientados o no, es necesario referirse a dos características que todos ellos comparten. En primer lugar, estos programas presentan serios defectos de continuidad y estabilidad. Debido a aquellas dificultades, propias de los procesos presupuestales del sector público, el trámite para las licitaciones y adjudicación de contratos puede ser tan engorroso que no se sabe su exacta duración. De este modo, los programas no operan establemente a lo largo de todo el año sino que se ejecutan durante cuatro, seis u ocho meses. Nadie lo sabe. Y, por supuesto, quienes menos informados están sobre este vía crucis financiero son los beneficiarios de los programas. Para ellos, el programa comienza cuando menos lo esperan y finaliza cuando ya se han acostumbrado a él.
Un segundo aspecto, bastante común, es que la gran mayoría de estos programas ubica sus proveedores de alimentos por fuera de los municipios beneficiarios. Es decir, establecen contratos con personas que no pertenecen al municipio para que lleven a éste los alimentos destinados a la población beneficiaria. Normalmente, los proveedores son empresas o personas ampliamente conocedoras del mercado alimentario regional y que además gozan de mucho éxito en el negocio alimentario. Con la contratación de estas entidades, se logra disminuir los costos de los alimentos y, debido a las numerosas conexiones comerciales de los contratistas, se garantiza que provean oportunamente a los programas alimentarios.
Hasta aquí, el único problema parecería ser la inestabilidad de los programas alimentarios y, una vez se corrigiera este defecto, se supone que obtendríamos una adecuada política de seguridad alimentaria y nutricional. Desgraciadamente, en el fondo del asunto subyace un error. La entrega de alimentos para el consumo de las familias campesinas corresponde perfectamente a una acción contra el hambre aguda. Es decir, contra aquella forma de hambre en la que las personas no tienen físicamente nada que comer y están corriendo serio peligro de morir de inanición. Y, ese no es el problema que sufre nuestra población campesina. Ella padece realmente de hambre crónica, una versión silenciosa e insidiosa de hambre en la cual las personas y familias, de manera persistente, no logran acceder a la cantidad de calorías y nutrientes que requieren sus organismos.[1]
En ese sentido, el PROYECTO HAMBRE, organización civil establecida en 1977 en Estados Unidos, nos recuerda que “El hambre crónica no es una cuestión de alimentos. Ocurre cuando las personas carecen de una oportunidad o sistemáticamente se les niega la oportunidad de ganar el dinero necesario para producir suficiente comida, recibir educación, desarrollar las habilidades necesarias para cubrir sus necesidades primarias y tener una voz en las decisiones que afectan sus vidas”[2].
En pocas palabras, en nuestro país, la mayor parte de programas alimentarios dirigidos a la población campesina proceden de un diagnóstico equivocado y, con frecuencia, contribuyen a profundizar la problemática real que enfrentan estas comunidades. En efecto, los subsidios alimentarios mal dirigidos, son francamente insostenibles y la inestabilidad de los programas alimentarios que señalamos atrás es una prueba de ello. Por otra parte, cuando contratistas forasteros son quienes proveen de alimentos al municipio, ni un solo centavo del dinero público se queda en la localidad. Es frecuente que lleguen cajitas de cartón con jugos de fruta, provenientes de una mega-empresa alimentaria, a lejanas veredas en donde los árboles están cargados de mangos y naranjas frescas. A la larga, el programa alimentario termina sumándose a los factores que desestimulan la producción y el mercadeo local de alimentos y que, con el tiempo, incluso pueden generar formas de dependencia alimentaria familiar que agravan la situación de hambre crónica que allí se padece. Es así como, a pesar de las buenas intenciones que hayan podido albergar los gobernantes, su política mal orientada, termina por beneficiar casi exclusivamente a contratistas exitosos que, estamos seguros, no tenían ningún problema de hambre crónica.
Pero aún hay otra dificultad que se presenta en los pequeños municipios rurales. Se trata de la pérdida de autonomía de los gobiernos locales frente al problema alimentario de su población. Por una parte, la mayor parte de las transferencias que reciben tienen destinaciones específicas que no pueden ser modificadas ni por el alcalde ni por el concejo. De tal manera que las posibilidades de invertir en soluciones autónomas y sostenibles al hambre crónica local son bastante limitadas. Y, por otro lado, las inversiones en seguridad alimentaria que llegan desde programas nacionales y departamentales tienden a arrastrar los escasos recursos que quedaban para libre destinación. En efecto, dichos programas alimentarios generalmente exigen a los gobiernos locales la cofinanciación de los mismos sin que exista la posibilidad de que el municipio modifique los términos de la intervención. En otras palabras, la nación o el departamento definen la metodología para enfrentar el hambre crónica y los municipios no solo la acatan sino que, además, deben comprometer parte de su presupuesto en ella.
En el Foro del Hambre de los Países de la Región Andina, celebrado en Quito en noviembre del 2004, se llegó a una importante conclusión para atacar el hambre crónica. Según los participantes, se reconoció que “la ideología subyacente al paradigma de la prestación de servicios falla desde su misma base y concepción en el sentido en que no toma en cuenta el recurso fundamental para el desarrollo: la creatividad y la productividad de la misma gente que vive en la pobreza”...”Las personas son consideradas como el "problema", como los beneficiarios de los servicios, los cuales necesitan ser atendidos...”[3].
En contraste, se propone apreciar a las mismas personas como parte de la solución, como los protagonistas y agentes principales de su propio desarrollo. Y, en ese sentido, se afirma que una de las medidas políticas más importantes que un gobierno debe tomar para enfrentar el hambre crónica “es llevar el gobierno y los procesos de toma de decisiones hasta la gente misma, descentralizando la democracia y transfiriendo los recursos y la autoridad del gobierno central al gobierno local”[4].
Ahora bien, imaginemos que mejoramos el diagnóstico, es decir, entendemos que el problema es el hambre crónica y, adicionalmente, imaginemos también que se formulan políticas coherentes con esta problemática ¿Será suficiente este esfuerzo? Sin duda, sería un avance maravilloso hacia la superación del hambre crónica rural. No obstante, no debemos olvidar que el estado no es un ente homogéneo y que las políticas sectoriales de un gobierno pueden llegar a ser contradictorias entre sí. Por ejemplo, una política de seguridad alimentaria puede llegar a ser opuesta a una política tributaria o a una política agroindustrial. Y, en ese orden de ideas, ya en la arena política, en las decisiones efectivas del día a día del ejecutivo ¿cuál de estas políticas prevalecerá? Todo dependerá de la orientación principal que tenga el gobierno y de la importancia que cada tema tenga dentro de la agenda política y social del país.
En ese sentido, las preguntas que nos debemos formular en torno al problema del hambre crónica rural en Colombia deberían enfocarse de la siguiente manera:
¿Cómo podemos lograr que la lucha contra el hambre crónica, especialmente a nivel rural, se constituya en una prioridad en la agenda pública y política de nuestro país?
¿Dónde comienza y dónde concluye la responsabilidad del estado frente a la seguridad alimentaria y a la garantía del derecho a la alimentación de las familias y comunidades campesinas?
¿Están adecuadamente orientados los subsidios alimentarios que el estado ofrece a esta población? ¿Son social y económicamente sostenibles y, en consecuencia, contribuyen realmente a la dignificación de la vida y a la seguridad alimentaria?
¿Cuál debe ser el papel del estado local, del estado departamental y del estado nacional en la lucha contra el hambre crónica rural?
Néstor Mendieta – Corporación Obusinga
Barrancabermeja, septiembre del 2006
[1] Recordemos que el entre el 30% y el 60% de la población campesina del Magdalena Medio no alcanza a cubrir sus requerimiento de calorías y que tres de cada cuatro familias sufre de consumo insuficiente de micronutrientes como la vitamina A y el calcio.
[2] Proyecto Hambre.proyectohambre.org/breve.htm Según el Proyecto Hambre, “las hambrunas representan menos del 8% de las muertes relacionadas con el hambre en el mundo. El 92% restante es el resultado del hambre crónica y persistente – el asesino silencioso que día a día se lleva la vida de 20,000 personas” (las negrillas son de la versión original).
[3] FORO DEL HAMBRE DE LOS PAÍSES DE LA REGIÓN ANDINA. “Reduciendo el Hambre y la Desigualdad: Alcanzando los Objetivos de Desarrollo del Milenio”Quito, Ecuador, 22-23 de Noviembre de 2004. http://proyectohambre.org/2004/jhquito-es.htm
[4] Ibidem.
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